El presupuesto 2021 presenta un planteo fiscal de una economía que ha superado por completo la actual condición sanitaria y las medidas de cuidado y restricciones a la circulación que operan hasta el momento.
Es cierto que el futuro es incierto pero esta apuesta, a pesar de las advertencias que invocan a la capacidad por flexibilizar los planes dispuestos, supone un forzamiento de la realidad más importante que el que implicaría suponer la continuidad del escenario actual en tanto a tan sólo dos meses y medio de finalizar el 2020 se produce una nueva escalada de contagios y la ausencia de una cura o vacuna efectiva convierte en una utopía comenzar un enero sin rastros de la pandemia.
Como adelanto de este exagerado optimismo el gobierno parece haber descartado la continuidad del pago del IFE para lo que resta del corriente año dando comienzo a un 2021 sin el pago de un ingreso universal.
Uno de los rasgos más saliente de la lectura general del proyecto de ley es el sesgo neo desarrollista de la política económica que como tal destituye todo intento de política de ingresos de shock y en reemplazo ofrece un rol público destinado principalmente a sostener garantías favorables para inversión productiva.
Estabilidad, sostenibilidad, tranquilidad macroeconómica son parte de los principales objetivos que orientarán el accionar del sector público junto al acompañamiento de la infraestructura necesaria. De esta manera, la política de ingresos no será, según una lectura textual de la letra de los planes de gobierno, la palanca para la reactivación económica. La apuesta del gobierno es exactamente al revés, sería el repunte de la actividad privada la que recomponga el empleo y así los ingresos.
Sin lugar a duda, se eligió el camino lento para la recomposición del cuadro social por ser la que minimiza el impacto presupuestario, aunque resulta claramente inoportuna si tenemos en cuenta la urgencia que significa el momento histórico actual con tasas récord para los niveles de pobreza e indigencia. Un precio demasiado alto para cumplir con el imperativo de reducir el rojo en las cuentas públicas.
La apuesta es doble y fundamentalmente incierta: por un lado, por la confianza depositada en que sucederá una reacción del empleo de relevancia sabiendo que los pronósticos de crecimiento de actividad económica son lentos e incluso los requerimientos de mano de obra vienen siendo drásticamente reducidos con mayor énfasis luego del adelantamiento tecnológico en diversos sectores y actividades, y por otro lado, porque la recuperación salarial tampoco adquiere una perspectiva de despegue interesante considerando los resultados de las paritarias hasta ahora convenidas y el escaso margen de recuperación del salario mínimo.
Por lo tanto, el binomio precios relativos?infraestructura es la arena auto delimitada por el presupuesto para intervenir activamente, concentrando en el segundo, la inversión pública, la variable más dinámica de todo el trazado presupuestario. El gasto de capital prevé para el año que viene un aumento del 89,9% nominal (un 47,1% real, descontando la evolución de precios) lo que permitiría alcanzar el 2,2% del PBI y así duplicar el nivel verificado durante el año 2019 (previo a la pandemia).
Los principales rubros de la inversión, en orden de relevancia, serán transporte (obras viales, infraestructura ferroviaria y mejoras de terminales de buses), vivienda y urbanismo (especialmente a través del Procrear y en menor medida viviendas sociales e infraestructura en Argentina Hace), agua potable y alcantarillado (obras de Aysa como la Cuenca Matanza-Riachuelo, Plan Nacional de Agua Potable e infraestructura em algunas provincias) y educación (infraestructura y equipamiento y fortalecimiento de jardines).
Sin embargo, el nivel de recuperación planteado propone ubicar los niveles de inversión por parte del estado nacional todavía por debajo de lo verificado en el 2015 cuando alcanzaron el 2,7% del PBI, un producto que además resultaba ser un 30% superior al vigente. Si bien lo previsto es una recomposición muy importante, lo cierto es que, para haber sido designado como el canal casi exclusivo de transferencias de recursos públicos destinado al aliento de la reactivación económica, se encuentra muy por debajo de otros momentos de la historia reciente: queda un 10% por debajo del nivel promedio verificado en el período de los siete años entre la última crisis financiera internacional y la crisis local del 2018 (período 2010-2017).
Por su parte, el primer término del binomio sobre la estabilización macroeconómica o la garantía de precios relativos compatibles con el fomento a la inversión productiva es el que presenta mayores complejidades ya que resulta muy difícil imaginar su concreción si no median modificaciones de carácter estructural.
El esquema de precios relativos vinculado para el desempeño productivo por medio del tipo de cambio estable, tasa de interés favorable y tarifas baratas, es una tarea bastante incierta de conseguir y, sin embargo, es el principal bastión que el gobierno propone para garantizar la recomposición de la economía y la reparación del daño social.
La sostenibilidad del tipo de cambio real sin un control sobre la oferta de divisas -y por ende sobre el comercio exterior- se presenta como un anhelo difícil de lograr en la medida que solo operen controles centrados en la demanda y continúe ampliándose la brecha con el precio de la divisa en el mercado paralelo acicateando expectativas devaluatorias. Al mismo tiempo, la tasa de interés compatible con la intención de contener el dólar y brindar un atractivo para la inversión en activos en pesos es a la vez incompatible con la decisión de establecer una tasa de interés de referencia baja que promueva la inversión productiva.
Por último, el descongelamiento de las tarifas previsto para el año que viene y la orientación al mercado externo del negocio energético pone en duda la posibilidad de sostener energía barata para el aparato productivo.
El mensaje del presupuesto afirma que “un crecimiento rápido afectaría el balance comercial debido a la mayor demanda de importaciones” sin embargo, omite que el desbalance ya existe con independencia del ciclo económico y éste ha estado fuertemente condicionado durante lo que va del año, al pago de la deuda (hasta el momento se pagaron USD 10.671 millones entre capital e interés de deuda pública y privada).
Por otra parte, si se optase por una estrategia de recuperación rápida sobre la base de la reconstrucción del cuadro social y el consumo popular se apuntalaría al consumo de bienes y servicios colectivos (vivienda, salud, educación), a la producción o el redireccionamiento de bienes salarios que tienen un componente menor de importaciones, a diferencia del consumo de los sectores de mayores ingresos.
Más aún, en el contexto de una elevada capacidad ociosa que exhibe la economía argentina pareciera que el mejor estímulo para la recuperación productiva pasa por el aumento del poder adquisitivo y el consumo. En un país con baja población, como el nuestro, la ampliación de la demanda supone dinamizar el consumo popular. Máxime cuando el comportamiento de la economía mundial no exhibirá gran dinamismo. La propuesta presupuestaria del Poder Ejecutivo exhibe un elevado nivel de prudencia fiscal que plantea una alerta sobre la capacidad de gestionar la conflictividad social a la salida de la Pandemia, al tiempo que demora los tiempos de la reactivación.
Un escenario macroeconómico optimista
La proyección de crecimiento del 5,5% incorporado en el presupuesto parece exagerado ya que se justifica por un aumento en idéntica magnitud del consumo privado que en un marco de planificación fiscal contractiva por la vía de la reducción del gasto público -especialmente en el rubro de transferencia a los hogares- dependerá de la recuperación económica del sector privado lo cual es hasta el momento un interrogante. Los componentes más dinámicos de la demanda serán entonces la inversión que se espera que crezca un 18,1% y también las exportaciones en un 10,2%. Esta última proyección despierta sospechas porque en todo caso, el repunte de las exportaciones vendrá por el nivel de precios de nuestros productos exportables (principalmente la soja) y no tanto por las cantidades, que el proyecto de ley está proyectando que crezcan el doble de lo que se espera que crezca el producto a nivel mundial (un 5,2% según las proyecciones últimas del FMI).
La pauta de inflación del 29% también resulta optimista si consideramos que, en este año, con un desplome de actividad del -12%, la inflación cerrará en un 32%. Resulta difícil considerar una desaceleración en plena recomposición de no mediar un control más agresivo de precios que intervenga sobre las cadenas de producción oligopolizadas, así como también del tipo de cambio admitiendo la necesidad del control público de las divisas provenientes del comercio exterior. Debe considerarse que, por otra parte, las expectativas inflacionarias para los próximos 12 meses -hasta octubre 2021- elaboradas por el REM y publicadas por el BCRA adelanta una pauta inflacionaria por lo menos 10 puntos por encima de lo proyectado, del 43,9%.
En definitiva, el plan diseñado por el gobierno para el 2021 supone que, de efectivizarse, el año próximo el consumo sólo recuperará el 40% de la caída del 2020, la inversión y las exportaciones recuperará en 70% y las importaciones el 74%.
Es importante destacar que la presentación oficial establece una reducción del déficit financiero que implica pasar del -10,3% del PBI en el año 2020 al -5,6% en el 2021 para el Sector Público Nacional. Para el caso de la Administración Pública Nacional (ámbito que trata el presente proyecto de ley[3]) esa mejora del resultado fiscal es del 0,7 p.p. (se pasa un déficit del -4,6% del PBI al -3,9%) que se realiza sobre la base de contraer el gasto público en -4 p.p. del PBI, en particular los salarios públicos, las prestaciones previsionales, asignaciones familiares y transferencias de ingresos a los hogares.
Concretamente, la caída de los cuatro puntos se explica por un ajuste del -2,6 p.p. del gasto social y en especial el correspondiente a la seguridad social. Los salarios de los estatales de la administración nacional contienen una actualización de la masa salarial muy moderada, del 23%, que se ubica por debajo de la inflación proyectada con lo cual, si no se refuerza durante el año que viene esta partida del gasto, los salarios de los estatales deberán enfrentar una caída real del -4,5%. Algo similar ocurrirá con las prestaciones previsionales cuya caída real implícita en el presupuesto para el 2021 estaría entre el -7,4% y el -12%.
Mejor resultado fiscal a costa de la contracción del gasto público
Lo anterior expresa la elección gubernamental en favor de una estrategia contractiva respecto a la demanda agregada, decisión un tanto compleja y arriesgada en el marco de las condiciones sociales vigente. La contracción del gasto público no es el único camino para la reducción del rojo en las cuentas públicas. Un camino más favorable, y en sintonía con el cuidado de la población, consistiría en sostener o ampliar el gasto público como palanca para la recuperación de la actividad económica para dar lugar a una recomposición de los niveles de recaudación junto a la mejora adicional de una mayor progresividad sobre el esquema recaudatorio vigente. Una reforma fiscal que termine con la rebelión fiscal de los ricos y atienda efectivamente la planificación fiscal nociva de las grandes fortunas vinculadas a las principales corporaciones no aparece con claridad en el horizonte de la discusión fiscal.
El gobierno, luego de un tiempo de indecisión, terminó por admitir que no habrá ingreso universal, no se extenderá el IFE tal como lo conocimos, universal e incondicional, bajo el argumento de que no hay condiciones fiscales para sostenerlo y por otra parte porque confía en que la recomposición económica recomponga los ingresos de la población. Los planes para el año próximo reflejan esa decisión: los componentes de gasto social vinculados a las transferencias de ingresos directas caerán en términos reales respecto a este año (seguridad social un -14,3%, trabajo promoción y asistencia social un -8%) mientras los gastos sociales con fuerte componente de inversión en infraestructura son los que efectuarán recomposición en sus niveles (como vivienda y urbanismo, agua potable y alcantarillado y educación). Ello implica que el año que viene no se contará ni con los $269.630 millones del IFE que llevaron alivio a cerca de 9 millones de personas y retorna el déficit sistemático de cobertura pública frente a la inseguridad económica que padece la población en edades centrales. El mayor esfuerzo fiscal sólo se concentrará en el grupo juvenil que, a través del Progresar, podrá acceder a becas para estudio lográndose una ampliación de la cobertura de casi el doble que la vigente.
Las transferencias directas de ingresos para expandir la frontera de la acotada cobertura brindada por la seguridad social formal, cuestión clave para atender el cuadro de emergencia social y de empleo, queda limitado entonces a dos programas del ámbito de asistencia social: la tarjeta alimentaria y el Potencia Trabajo.
Sin ingreso universal, renovación de planes anteriores asociada a la infraestructura social
En el caso de las políticas alimentarias no se estipula una extensión de la cobertura de la tarjeta (queda en 1,5 millones) a pesar de que hoy se encuentre circunscripto a familias con hijos menores de seis años. Más aún, se destinarán $21.785 millones menos para el conjunto de las políticas alimentarias (menos complementos alimentarios, menor ayuda a comedores escolares y caída real en los comunitarios respecto a lo verificado este año). Nuevamente de fondo, la expectativa oficial es el relajamiento de las condiciones de la emergencia alimentaria, una apuesta muy fuerte en el marco de la detracción del IFE.
El Potenciar Trabajo será el plan de empleo que condensará la renovación de las experiencias anteriores del mismo estilo: que articula inserción laboral en proyecto socio productivos con transferencia de ingresos. Todavía no queda claro que el valor transferido sea equivalente al salario mínimo. En definitiva, el Potenciar Trabajo y el Progresar en conjunto extenderán su alcance a 788 mil personas más que sólo alcanza para cubrir el 9% del alcance que tuvo el IFE. Refleja con claridad la decisión oficial de no avanzar hacia una renta básica universal de emergencia. En ese marco, alertamos sobre la necesidad de revertir esta decisión, en la medida que el contexto socioeconómico exige más que nunca un rol activo del Estado a la hora de asegurar un piso mínimo de ingresos que permita construir un umbral de dignidad para el conjunto de los hogares de la Argentina.
En general en los diseños presupuestarios, la importancia de la deuda se evalúa a partir de la carga del pago de los intereses, lo que se conoce como el concepto “arriba de la línea” porque efectivamente es lo que se paga durante el ejercicio. En el 2021 ésta es de $665 mil millones y representa el 7,9% del gasto público. Sin embargo, no es el único condicionamiento porque “debajo de la línea” es decir, los montos que se adeudan de capital, aunque se refinancien, constituyen una enorme limitación a la hora de disponer de financiamiento para otros fines del gasto público. Tan es así que en el mensaje del presupuesto se justifica la presentación de estímulos acotados considerando este aspecto: “Desde el punto de vista fiscal, si bien se mantendrá un esfuerzo importante en pos de la recuperación, particularmente en el gasto de capital, la capacidad de financiamiento del gasto impondrá límites precisos a dichos estímulos”.
Esta cuestión es de vital importancia para derribar el mito de que la responsabilidad del déficit fiscal es la onerosa carga del gasto social (jubilaciones, salarios y planes sociales) sobre el gasto público. Aunque en el presupuesto presentado el peso de la seguridad social es del 47,4% del gasto, si detraemos del concepto de Seguridad Social su propio autofinanciamiento, ese porcentaje disminuye al 21%. Asimismo, si al concepto de deuda, generalmente presentado por el pago de intereses en los esquemas formales de presentación, se incorpora el total de vencimientos de capital de deuda (que serán refinanciados) surge entonces que la carga de deuda total en el presupuesto es del 91%.
Queda claro que, si bien es ventajoso para el interés nacional haber despejado la concentración de vencimiento de deuda heredada de la gestión anterior lo cual permite un margen de maniobra para la política pública, el problema de la deuda no ha sido resuelto y continúa condicionando las prioridades presupuestarias. Los sistemáticos desbalances de las cuentas fiscales no tienen, por lo tanto, origen en la función de garante de derechos que el estado debe realizar. Todo lo contrario, si se suma la carga de intereses de deuda ($665.039 millones) y el gasto tributario ($995.799 millones) desaparecería el déficit financiero ($1.453.686 millones). Por lo tanto, es la lógica de acumulación de los capitales en la Argentina que a través del escaso aporte recaudatorio y de su incidencia en el proceso de endeudamiento de la economía lo que origina el déficit del sector público.
La Deuda todavía en el centro del ordenamiento fiscal
El presupuesto 2021 prevé un aumento del endeudamiento del sector público equivalente al 4,9% del PBI (como resultado de una proyección del 16,7% de deuda y amortizaciones por 11,8%) que corresponde enteramente a deuda con organismos del sector público y con el BCRA. Más específicamente el 2,6% del PBI son colocaciones intra-sector público, 0,9% títulos y letras del Tesoro, 0,4% organismos internacionales y el 1,1% adelantos transitorios del BCRA. Para permitir esta expansión del endeudamiento público en el articulado del proyecto se dispone la obligación a las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional a invertir su liquidez en letras del Tesoro (incluyendo el FGS).
Por otra parte, el proyecto de ley realiza un supuesto fuerte en materia de vencimientos de deuda: asume la postergación de los vencimientos de los pagos del capital adeudado al Fondo Monetario Internacional (USD 3.735 millones) y Club de París (USD 2.100 millones) para luego del año 2023. Esta definición, como sabemos, no es gratuita en términos de condicionamientos en materia de política económica y muy probablemente la presentación presupuestaria que aquí estamos analizando, que establece un tratamiento contractivo del gasto público respecto a este año, es una muestra clara de aquello.
Asimismo, los pagos de servicios de intereses y de capital en dólares del resto de los Organismos Internacionales y Bilaterales (como el BID, el BIRF y otros) y de los intereses al Fondo Monetario Internacional y el Club de París por un total de USD 4.700 millones serán financiados, mayormente, mediante nueva deuda por parte de Organismos Internacionales y Bilaterales. Es decir, una parte del endeudamiento continúa siendo en dólares, así como también una parte del pago de intereses (USD 154 millones).
Mayor endeudamiento y sustitución de acreedores privados por acreedores públicos
Se verifica por lo tanto una estrategia, respecto al financiamiento del sector público, que despeja la mayor parte del problema del endeudamiento con los acreedores privados en el mediano plazo al tiempo que comienza un camino de sustitución del endeudamiento sobre la base de la deuda intra sector público. Si bien, esta estrategia evita asfixias fiscales, negociaciones costosas y condicionamientos sobre la política pública, lo cierto también es que el riesgo está puesto en la horadación de los patrimonios de organismos públicos que tienen implicancia directa en las condiciones de vida de la población. La encerrona situada en el carácter público o privado de los acreedores podría superarse si se asume la necesidad de una reforma fiscal integral que dote de mayor progresividad al esquema tributario.
Las transferencias vinculadas a subsidios constituyen las partidas fundamentales. CAMMESA es la empresa a la que se destina el 81,3% del total, fundamentalmente para la cobertura de los subsidios y operatoria del mercado de generación, transporte y distribución eléctrica. En este sector, el efecto combinado de los menores ingresos de las empresas distribuidoras provocado por el avance de la crisis económica de familias y unidades productivas en el contexto de la pandemia de Covid 19 y la acumulación de deudas por atrasos en el pago de compras de energía eléctrica a las empresas generadoras, constituyen dos de los ejes fundamentales sobre los que se sustenta la transferencia de subsidios al subsector eléctrico.
Esta última arista está directamente relacionada con el costo promedio de generación de energía eléctrica, expresado en los precios mayoristas. A su vez, para 2021, se prevé que el 43% de los costos mayoristas del sistema eléctrico sea cubierto por la tarifa que abone el usuario.
La política energética: aumento de tarifas
Asimismo, si se tiene en cuenta esta situación consignada en el mensaje del Presupuesto 2021, junto con el hecho que el aumento de las transferencias corrientes y de capital para la función energía y combustibles proyectadas para 2021 nos permitirían concluir que muy probablemente se discutan ajustes de los servicios que estén en línea con la evolución combinada de los índices de precios mayoristas y minoristas durante 2021.
En relación con las inversiones energéticas, se prevé destinar 42.178 millones de pesos para la continuidad de proyectos relevantes y el inicio de otros. Entre todas las obras previstas, la culminación del gasoducto del Noreste Argentino (GNEA), es la fundamental. Asimismo, se trabajará en inversiones relacionadas con la actividad nuclear (proyecto CAREM y otros) y los emprendimientos hidroeléctricos sobre el río Santa Cruz.
Finalmente, la relevancia de la política de promoción de energías renovables constituye una prioridad en función de la consolidación de un desarrollo sostenible con menores emisiones y con despliegue simultáneo de procesos de adaptación y mitigación ambiental en el marco de las políticas de cambio climático. Se prevé que para 2021 el 14,2% del consumo de energía eléctrica provendrá de fuentes renovables.
